Территория местного самоуправления – это вся страна

Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 03 г. N 131-ФЗ Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Прочитать...

Муниципальная реформа, местное самоуправление
и распределение полномочий по уровням власти.

Автор статьи А.А. Иванченко

Как известно, в последние годы в РФ растёт экономика страны и в той или мере, улучшается, облик республиканских, областных и отдельных районных городов. Однако, на этом фоне в своём большинстве ухудшается общее состояние сёл, посёлков и малых городов. Связано это в первую очередь с отсутствием реальных органов местного самоуправления и источников их финансирования. Казалось бы, долго и обстоятельно обсуждаемый и принятый ещё в 2003 году ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления», сможет основательно решить эту проблему. Но на самом деле этого не происходит и в том виде, как принят этот закон сейчас и как он трактуется в регионах, принципиальных изменений не произойдёт. Объясняется это следующим.

Во-первых, по этому закону органы местного самоуправления не наделяются ни каким особенным социальным статусом, а всего лишь приравниваются к статусу некоммерческих организаций и действуют на основании общих для организаций данного вида положений… в соответствии с Федеральным законом  от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (Ст. 41, федерального закона № 131 - ФЗ от 6 октября 2003г.)

Во-вторых, этот закон не раскрывает принципов создания рабочих органов и механизмов функционирования местной администрации.

В третьих, в нём отсутствуют процедуры взаимодействия с ветвями государственной власти.

В четвёртых, в законе без ограничения расширены правовая основа и полномочия федеральных и региональных органов власти. Поэтому, в частности, передача органам местного самоуправления поселений отдельных государственных полномочий в сложившейся практики проходит так, что им реально всего лишь передают функции по уборке мусора, по ритуальным услугам и культурно массовым мероприятиям и ряд не финансируемых функций. А доходно-расходные полномочия и статьи бюджета остаются у районных, областных, республиканских и федеральных органов власти.
Сделаем краткий анализ сказанному на примере Московской области. Так, в ст. 14 фед. закона № 131–ФЗ для каждого поселения предусмотрено 27 вопросов местного значения, которые должны решать данные поселения. А в ст. 2 закона № 231/2005-03 Московской области от 2.11.05г. поселениям оставлено всего лишь 18 вопросов местного значения и часть из них значительно сокращена, урезана, записана общими фразами, без наличия вопросов, требующих финансирования. Районные администрации, которые почти автоматически переведены в органы местного самоуправления муниципальных районов, уже в свою очередь фактически оставляют поселкам всего лишь около 10-ти местных вопросов и из них только два – три наделяют частично финансированием, если оно есть. И таких примеров много. Почему же такое происходит?

В законе № 131–ФЗ предусмотрена двухуровневая не соподчинённая структура муниципальных образований: муниципальные районы ®муниципальные поселения. Где муниципальные районы должны объединять общей территорией несколько поселений, и не подменять и не дублировать их, а решать местные вопросы межпоселкового характера. Это логично, если муниципальные районы и поселения создаются одновременно или предусмотрен механизм передачи полномочий вновь созданным муниципальным образованиям. Однако на деле всё происходит не так.

В 2004-06 г. все исторически сложившиеся административные районы стали муниципальными районами и автоматически к ним перешли все вопросы административного района и районный бюджет. А все средние посёлки и малые города, как правило, с прилегающими к ним территориями, сёлами, дачными и садоводческими поселками преобразованы в муниципальные поселения. И хотя они в свои уставы включили все вопросы местного значения и почти все вошли в состав муниципальных районов своими территориями, но реальных источников финансирования не получили. Понятно кто будет отдавать власть и деньги, когда нет политической воли, когда нет механизмов и процедур их передачи.   

Как известно по политическим мотивам внедрение фед. закона № 131-ФЗ отложено и законом № 129-ФЗ от 12.10.05г. предусмотрен новый переходный период на три года до 01.01.2009 г. Этим же законом субъектам РФ дали право самим по своему усмотрению определять вновь образованным органам самоуправления на переходный период вопросы местного значения. Поэтому, в частности, в Московской обл. появился закон № 231/2005-03 от 02 ноября 2005 г., который, как отмечалось выше, существенно ограничил вопросы местного значения для поселений и все реальные полномочия закрепил за районами. Тоже самое произошло в большинстве других субъектов федерации. В результате чего де-факто и де-юре в Российской федерации создала двухуровневая соподчинённая структура муниципального устройства.

Другими словами всё как было ранее до муниципальной реформы, так и осталось. Как посёлки входили в состав районов и подчинялись им, так и сейчас входят в их состав своей территорией и вынуждены подчиняться им (так как районам сохранены все их районные полномочия и деньги). Но в силу отдалённости районов от реальных нужд людей, и в силу их множества в каждом субъекте федерации (например, в Московской обл. 39 районов), а значит их бесконтрольности, и в связи с их муниципальной самостоятельностью, районы, как не давали полномочий и денег посёлкам, так не дают и сейчас, и в своём  большинстве не дадут и в будущем. Даже если бы не было переходного периода, весь этот процесс в значительной степени происходил бы с большим сопротивлением. Потому, что после передачи своих полномочий, вопросов и функций наряду с потерей власти и денег неминуемо напрашивается сокращение чиновников всех уровней, в том числе и чиновников муниципальных районов, что они чувствуют и понимают.

Такому сопротивлению чиновников способствуют и сам Фед. закон № 131–ФЗ, в котором правовая основа (ст. 4), полномочия федеральных органов (ст. 5) и полномочия органов гос. власти субъектов РФ (ст. 6) трактуются широко почти без ограничений. С другой стороны, преобразовав административные районы в муниципальные, у органов гос. власти не осталось на местах в районах своего административного присутствия и контроля. А в таких условиях бессистемности и бесконтрольности, когда дробление бюджетов на множество муниципальных, их разворовывание значительно повысится.

Возникает вопрос: Что же делать в такой ситуации?  

Главной стратегической задачей муниципальной реформы является наполнение муниципальных поселений и их органов местного самоуправления всеми необходимыми полномочиями, ответственностью и ресурсами для решения всех жизненно важных вопросов местного значения. С этой целью нужно,

Во-первых, принять дополнительный фед. закон, с одной стороны, регламентирующий передачу полномочий органам местного самоуправления и ограничивающий чиновников всех уровней от вмешательства в их деятельность, с другой стороны, ввести в него механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления и повышения ответственности глав и работников органов местного самоуправления, их открытости и отчётности перед народом и государством.

Во-вторых, для обеспечения контроля на местах в муниципальных образованиях, взаимодействия с ними и выхода из сложившейся ситуации имеется два пути.

Первый. Муниципальные районы не ликвидировать, оставить всё, как есть с учётом сделанных выше предложений. Но для контроля и развития межрегиональных связей создать в каждом субъекте федерации от 4-х до 8-ми округов. Аппарат округов, напрямую подчиняясь главам регионов, должен представлять государственную власть.

Второй. Ликвидировать муниципальные районы, сделать их обратно административными и как ранее подчинить субъектам федерации с дальнейшей передачей их полномочий муниципальным поселениям по утверждённым процедурам. А за ними оставить функции контроля и развития межрегиональных связей.

В третьих, главам муниципальным поселений самим создавать различные ассоциации, союзы отстаивающий интересы муниципальных поселений на всех уровнях власти РФ.

В четвёртых, при своём профессиональном союзе создать органы системных исследований состояния, выработки методов совершенствования и путей развития муниципальной деятельности в России.

Совещание общероссийского объединения муниципальных образований

23 октября в Москве в Колонном зале Дома Союзов состоялось совещание общероссийского объединения муниципальных образований. В нем приняли участие Президент РФ Владимир Путин, первый вице-премьер РФ Сергей Медведев, глава Минрегиона РФ Дмитрий Козак, мэр Москвы Юрий Лужков, мэры городов, главы муниципальных советов из 84 регионов России.

Приоритетными задачами муниципальных властей были названы расширение частной инициативы, борьба с монополизацией локальных рынков и бюрократизмом, развитие регионов и реформирование ЖКХ.

Напомним, что накануне, 22 октября, под председательством лидера партии "Единая Россия", Председателя Госдумы Бориса Грызлова в Москве прошло совещание, на котором обсуждались проблемы муниципальных образований России. Выступая, на этом совещании, Борис Грызлов, в частности, заявил:

"Одной из серьезных проблем является проблема бюджета муниципальных образований. Из-за несовершенства законодательства невозможно сформировать бюджет муниципалитетов, и 95 процентов этих организаций находятся на дотации региональных властей, они не самостоятельны и не могут принимать ответственные решения. Полномочия, которые в рамках реформы местного самоуправления переданы на уровень муниципальных образований, не сопровождаются финансовыми ресурсами. Поэтому нам необходимо в короткий срок определить, какие именно изменения надо вносить в законодательство, чтобы муниципалитеты могли бы в полную силу выполнять свои задачи".

В своем выступлении 23 октября Владимир Путин подчеркнул необходимость скорейшего решения вопроса о совершенствовании законодательства, регламентирующего функционирование муниципальных органов власти. По мнению главы государства, очень важно, чтобы "представители правительства смогли бы отреагировать и совместно с депутатами Госдумы поставить эти проблемы уже на осенней сессии в этом созыве, и передать "эту шайбу" будущему составу Государственной думы".

Большое внимание в своем выступлении Президент уделил финансированию муниципалитетов. "Вопрос обеспечения достаточной финансовой и материальной базы остается основополагающим, значительному числу муниципальных образований не хватает собственных доходов. Что касается налога на прибыль - 19% поступает в региональный бюджет, 4% в федеральный бюджет, муниципалитетам ничего не достается.

"Я понимаю, что вы предпочли бы, чтобы федеральное законодательство обязало регионы перераспределить средства в пользу муниципалитетов, - сказал президент под громкие аплодисменты, - Позвольте считать вашу реакцию согласием. Я обещаю, что такое поручение правительству будет сформулировано". " В то же время, - заметил В.Путин,- муниципальные власти должны сами искать пути к увеличению доходов и повышению качества услуг населению, учитывая, что предпосылки к этому созданы, и они расширяются".

Президент также отметил, что несправедливо свалить на муниципалитеты капитальный ремонт, в частности, и в области здравоохранения, и в сфере ЖКХ.

"Поэтому я поручил правительству часть дополнительных доходов, причем в споре с правительством, погрузить в денежный мешок, в соответствующий фонд содействия реформированию ЖКХ. Это не мешает достигать макроэкономических параметров, но это гарантирует, что эти деньги не растворятся, и мы сможем решать эту задачу последовательно, спокойно, без рывков".

Президент отметил важную роль муниципалитетов в программе территориального развития страны. Владимир Путин напомнил, что разработка генеральных планов более 500 городских округов и около 2 тыс городских поселений возложена на муниципалитеты.

"Должна быть разработана схема территориального развития РФ на основе стратегического развития страны", - сказал Президент.

В выступлении Президента имела место и критика работы муниципалитетов. Прежде всего, она касалась сферы ЖКХ. "ЖКХ в полной мере находится в зоне ответственности муниципалитетов. Между тем, эта отрасль продолжает оставаться самой нереформируемой, самой неэффективной и проблемной. В ЖКХ по-прежнему доминируют муниципальные предприятия - по большей части убыточные, заинтересованные в росте тарифов. По-прежнему в эту сферу с большой неохотой пускают малый и средний бизнес и не практикуют передачу в концессии инженерной инфраструктуры".
Говоря о недостатках муниципальной власти, Президент отметил, что "монополизация локальных рынков, волокита и поборы местных чиновников за каждую справку и подпись становятся непреодолимыми барьерами на пути развития предпринимательства. Они по-прежнему не дают возможности для наполнения местных бюджетов и соответственно для создания достойных условий жизни
людей
Владимир Путин также сообщил участникам встречи о своем решении воссоздать Совет по муниципальным уровням управления при главе государства, его президиум возглавит Виктор Зубков.

Член Генерального совета "Единой России", Координатор Партии по взаимодействию с органами местного самоуправления, Председатель Всероссийского совета местного самоуправления Валерий Гальченко:

- Президент поставил перед страной масштабные задачи. Их осуществление требует мобилизации всех ресурсов, вовлечение каждого гражданина России в реализацию предложенных планов. Одним из важнейших ресурсов развития страны "Единая Россия" считает местное самоуправление, т.е. местное сообщество.

В 90-е годы, когда страна находилась в глубоком кризисе, а федеральные ветви власти боролись между собой за власть, в это время именно местное самоуправление практически без какой-либо помощи, решая простые, но важные для большинства людей задачи, спасло страну от окончательного хаоса и революционных потрясений.

Много причин, по которым партия считает местное самоуправление важнейшим ресурсом государства. Но есть 4 ключевые причины.

Первая. Начатый процесс укрепления единства страны, консолидации элит, невозможно завершить, не включив в него огромную армию Глав и депутатов местного самоуправления, а главное "ломов" – лидеров муниципальной общественности, т.е. всего муниципального сообщества.

Вторая причина. Мы осознаем, что развитие экономики и повышение уровня жизни граждан будет реализовано только при активном развитии экономического потенциала каждого города, поселка, деревни.

Третья причина. Все мы хорошо понимаем, что местная власть – это приемная власти. Всей власти! И по ней, по этой приемной, граждане судят о власти в целом.

 Четвертая. Именно органы местного самоуправления могут обеспечить для руководителей государства достоверную "обратную связь", без которой ни одна социальная система не может быть устойчивой.

Понимая это, "Единая Россия" активно работает с муниципальным сообществом. И поэтому год назад была учреждена общественная организация "Всероссийский совет местного самоуправления". В ВСМС, на основании личного членства, входят Главы, депутаты, представители муниципальной общественности, т.е. все муниципальное сообщество.

Благодаря большой работе, которую партия ведет совместно с ВСМС, сегодня мы очень хорошо понимаем реальную ситуацию, которая сложилась с реформой местного самоуправления. В целом концепция 131-го Закона, безусловно, правильная. Однако в ходе подготовки закона и дальнейшей его реализации принимались решения, которые существенно ее исказили.

В течение года Всероссийский Совет местного самоуправления работал над докладом "Местное самоуправление – ресурс развития страны". В этой работе приняли участие главы, депутаты местных советов, региональные депутаты, депутаты Государственной Думы, эксперты из научного сообщества, а главное практически все общественные организации, радеющие за местное самоуправление, т.е. все муниципальное сообщество. Здесь собран реальный муниципальный опыт, а также примеры решений, которые мешают сегодня мобилизовать муниципальный ресурс в интересах государства.

Здесь огромный фактический материал, но я приведу только 4 примера подобных решений, которые мешают:

Ко мне пришел генеральный директор нашего титанового монополиста. Предприятие с миллиардными оборотами – 60% титановых изделий Аэрбаса и 40% Боинга изготавливается на нем. Развивается оно сегодня в рамках Россоборонэкспорта. И только одна проблема. Он сказал: "Скоро у меня будет хрустальный куб в пустыне. Разрыв между предприятием и социальной средой огромен. Люди уезжают. Отдайте хотя бы несколько процентов налога на прибыль городу".

Кто-то в одном из ведомств придумал красивую идею ("красивую" в кавычках, конечно же) укрупнить ЗАГСы, забрать функции регистрации из сельсоветов в район и построить красивый дворец бракосочетания. А что в результате? Если раньше человек с радостью (рождением ребенка или свадьбой) и с горем (смертью близкого человека) шел в родной деревне в сельсовет, там это регистрировал и там же с родными и близкими праздновал или горевал, а цветы возлагал к вечному огню, где лежат его земляки, то сейчас, этим, казалось бы безобидным решением, мы превращаем наших людей в "Иванов не помнящих родства". А ведь без любви к малой Родине не будет любви к России.

Министерство образования, руководствуясь благими намерениями экономии, активно проводит идею ликвидации малокомплектных школ. А ведь тем самым мы и русскую поговорку - "Где родился, там и пригодился" - ликвидируем, но главное, создаем условия для вымирания огромного количества сельских населенных пунктов. Если человек до 17 лет прожил в своей деревне, то скорее всего он там и останется, на своей родной земле. А если он в 7 лет уехал на автобусе в городскую школу, то уже никогда не вернется.

Исследования ВСМС, да и заключения Счетной Палаты на проект бюджета 2006 года говорят: 95% муниципальных образований страны сегодня дотационные, а, следовательно, мы их подталкиваем к иждивенчеству. Там же сказано, что только 50% реальных расходов обеспечивается доходами.

Таких примеров можно приводить множество, но мне представляется, что и этих достаточно, чтобы сделать вывод о том, что есть необходимость в нескольких оперативных шагах.

Выделю два, но принципиальных:

Первое. Готовить и принимать решения, затрагивающие сферу ответственности и полномочия местного уровня власти нужно только с обязательным участием представителей муниципального сообщества.

И второе. Нужна корректировка межбюджетных отношений. Должен быть реализован основной принцип реформы - расходы должны быть обеспечены доходами.

Для этого необходимо посчитать реальные расходы в городах, поселках и деревнях, после чего станет очевидным, что необходимо рассмотреть возможность увеличения собственной налоговой базы муниципальных образований за счет закрепления за местными бюджетами всех налоговых поступлений от предприятий малого и среднего бизнеса, части налога на прибыль, транспортного налога. Кроме того надо увеличить долю НДФЛ, зачисляемую в местные бюджеты. При этом необходимо изменить ситуацию, толкающую местные власти к иждивенчеству, и зафиксировать на трехлетний период, как это сделано с федеральным бюджетом, нормативы регулирующих источников и трансферты муниципалитетам.

Ну а теперь о самом главном!

Сегодня, когда Россия вернула себе статус мировой державы, успешно решает стратегические задачи на международной арене, создает "точки экономического роста" и модернизирует вооруженные силы, фокус угроз планам развития страны смещается во все более усугубляющийся разрыв между центром и значительной частью российских провинций. Разрыв этот касается, прежде всего, качества власти и эффективности управления. Ситуацию в этом смысле можно сравнить с обстоятельствами военной кампании, когда передовые части чрезмерно отрывались от основной линии фронта, от тыловых частей, от "обоза". А мы знаем, чем это кончается.

Между тем, именно местное самоуправление образует систему приводных ремней и передаточных шестеренок любого национального проекта; именно здесь, в городах, поселках и деревнях создаются "инфраструктуры будущего роста", здесь решаются задачи сбережения народа; здесь, в конечном итоге, формируется действительное консолидированное большинство граждан страны, здесь утверждаются принципы гражданской и социальной солидарности. Более того, сама реформа местного самоуправления является самым масштабным нашим проектом.

Все это я говорю в обоснование одного тезиса. Сегодня именно муниципальная реформа нуждается в особой схеме управления, которую Президент в Послании 2007 года назвал "ручным управлением".

Сегодня муниципальное сообщество более чем кто-либо нуждается в Лидере – Лидере, авторитет которого беспрекословен. Чтобы включить муниципальный ресурс в процесс преобразования страны, нужен Голиаф. Не случайно земскими реформами в России всегда занимались самые влиятельные и выдающиеся государственные деятели. Это было и в 16 веке, это было и в 19 веке, когда земская реформа осуществлялась под личным попечением выдающего государя Александра II. Ведь то, что раньше называли "земщиной", а сегодня является "территорией местного самоуправления" - это и есть вся страна!


Депутат Красноярского городского Совета депутатов, директор МУ "Центр развития местного самоуправления" Алексей Менщиков:

- Весь предыдущий опыт общения муниципального сообщества с федеральными властями оказался, на мой взгляд, не очень удачным именно, потому что не было стержня. Стержнем всегда является сильная политическая организация. Именно политическая организация способна в силу, во-первых, пронизанности сверху донизу и, во-вторых, наличия депутатов, местных, региональных и федеральных способна изменить ситуацию. Поэтому предыдущие попытки создать организацию, представляющую муниципальное сообщество при властях, были неудачны в силу разнородности и внесистемности действий.

В ситуации, когда ВСМС - организация-партнер "Единой России", у муниципального сообщества появляется больше шансов для решения главных проблем. Коренное отличие, о чем вчера сказал Борис Грызлов, заключается в том, что на сегодняшний день такой муниципальный совет создан при Председателе Думы, прежде всего состоящий из представителей муниципального сообщества. В нем есть мэры, депутаты и другие активные представители сообщества. Но все они так или иначе представляют ВСМС, а Всероссийский союз местного самоуправления – это организация, созданная при активном участии партии "Единая Россия".

Партия всегда имеет больше возможностей решить проблемы муниципального мира, потому что у партии есть большинство. В этой связи совместно с партией мы подготовили ряд законопроектов, которые позволят решить ряд проблем.

Например, у нас в силу ряда причин отсутствует закон о выборных муниципальных лицах. Это означает, что муниципальный депутат или мэр лишен очень многих статусных прав. Например, я как депутат не могу пригласить на разговор муниципального чиновника. А как я буду взаимодействие с чиновниками? Сегодня чиновники меня знают понимают, что должны придти. Но, с формальной стороны, только избранному депутату это будет сложно. Поэтому один из главных законопроектов, который подготовлен ВСМС, это закон о статусе выборных лиц местного самоуправления, который позволит решить проблемы взаимодействия.

Другие законопроекты связаны с бюджетными процессами. На сегодняшний день существуют огромные проблемы – об этом говорилось с Борисом Вячеславовичем Грызловым – связанные с тем, что механизмов наполнения муниципальных бюджетов не хватает, чтобы решить многие вопросы местного значения. Например, у нас в Красноярске два местных налога, которые закрывают лишь 2 процента от общемуниципальных нужд. Фактически весь остальной бюджет возникает в результате перераспределения денег в бюджетной системе. Эту ситуацию как-то надо менять, законопроекты будут обсуждаться.
Третий вопрос заключается в том, что экспертиза очень многих решений, затрагивающих муниципальное сообщество, должна проводиться с участием муниципального сообщества. Иначе иногда в ходе реализации принятого закона выясняется, что он просто вреден для муниципального мира. Была достигнута договоренность о том, что как минимум два раза в год перед принятием плана законодательных инициатив это будет обсуждаться с муниципальным сообществом.

Глава города Нягань (Ханты-Мансийский АО - Югра) Александр Рыженков:

- Муниципальное сообщество ждет прямого контакта с высшими органами государственной власти, с теми, кто принимает решения и определяет стратегию. Прямой диалог позволяет нам дать реальную картину того, что происходит в муниципальном сообществе, непосредственно на территории муниципальных образований, обеспечить представление без искажений всех процессов, в том числе реализацию национальных приоритетов.
Эта форма позволит нам создать инструментарий мониторинга изменений и управлять муниципальными образованиями. Вы прекрасно понимаете, что Россия – это города, городские поселения, села, деревни. Люди живут именно там, независимо от места работы. Возможность экспертной оценки, обобщения инноваций, точек роста, проблемных мест в развитии страны позволяет посмотреть на эти процессы не сверху, с позиции органов государственной власти, а снизу, от муниципального сообщества (органы местного самоуправления по 131 закону не входят в систему госвласти). Построение вертикали государственного управления не может быть завершено без включения муниципалитетов.

Мы ждем вполне конкретные действия со стороны Правительства, Государственной Думы, высших должностных лиц по отношению к муниципальному сообществу. Со своей стороны мы готовы положить "на алтарь победы" весь наш потенциал, знания и, конечно, желание.